Financiële uitdagingen gemeenten
Gemeenten worden gefinancierd uit het gemeentefonds, waarvan de hoogte bepaald wordt door de Rijksoverheid. Sinds 1995 werd daardoor de zogenaamde trap-op-trap-af-systematiek gehanteerd, maar vanaf 2024 wordt de groei van het gemeentefonds gekoppeld aan de stijging van het bruto binnenlands product. Omdat gemeenten in de periode 2022-2025 bij ongewijzigd beleid zouden profiteren van de extra rijksuitgaven aan defensie, landbouw en onderwijs, is eerder het besluit genomen om in 2026 de uitkering met drie miljard euro te korten. Deze greep uit het gemeentefonds wordt ook wel het 'ravijnjaar' genoemd en leidt in heel Nederland tot problemen. Doordat vorig jaar één van de geplande bezuinigingen op gemeenten (een deel van de opschalingskorting) is geschrapt, is dit bedrag vorig jaar tot 2,3 miljard euro teruggebracht. Vanaf 2026 wordt dit bedrag dus gekort op het gemeentefonds waar de verplichte taken van gemeenten uit worden betaald. In de afgelopen begrotingen hebben we in Arnhem deze korting op het gemeentefonds reeds verwerkt.
Spanningen in bestuurlijke en financiële verhoudingen Rijk en gemeenten
Minister Uitermark van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) signaleert spanningen in de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen het Rijk en gemeenten, waarbij vooral de gemeentelijke autonomie onder druk staat. Gemeenten krijgen steeds meer taken in medebewind zonder voldoende beleidsvrijheid of middelen, wat leidt tot een scheve taak-middelenbalans.
Daarnaast zorgt rijkssturing, met name in het sociaal domein, voor minder lokale beleidsruimte en vergroot dit de financiële risico’s voor gemeenten. Nationale opgaven vereisen samenwerking tussen overheden, maar gemeenten kampen met capaciteitsproblemen en de stapeling van landelijke doelen maakt uitvoering complex. Ook wordt steeds meer regionaal samengewerkt, wat efficiëntie kan bevorderen, maar de democratische legitimiteit bemoeilijkt. De grens tussen gemeentelijke autonomie en medebewind vervaagt, waardoor gemeenten vooral uitvoerende taken krijgen zonder voldoende beleidsvrijheid. Dit alles leidt tot structurele spanningen en een vicieuze cirkel van bestuurlijke problemen.
Vooruitzichten voor gemeenten
Vanuit het Rijk komen vooralsnog geen signalen waaruit blijkt dat gemeenten uit het financiële ravijn geholpen worden. En dat ravijn is diep, zeggen de gemeenten zelf. Vooral voor 2026 vrezen veel gemeenten dat ze hun begroting niet rond krijgen. In de voorbereidingen rondom de Voorjaarsnota van het Rijk wordt door de VNG deze urgentie onder de aandacht gebracht: ‘als het rijk ons niet tegemoetkomt, verschraling van voorzieningen voor onze inwoners onontkoombaar is en ook de ambities van het kabinet niet waargemaakt kunnen worden.’
Financieel beeld Arnhem
Ook in Arnhem is de structurele beperkte financiële ruimte bepalend voor de mate waarin knelpunten in de komende jaren opgevangen kunnen worden en ambities gerealiseerd kunnen worden. In lijn met de voorgaande jaren is er nog wel wat incidentele ruimte (bijvoorbeeld door inzet vanuit bestemmingsreserves) aanwezig, maar ontbreekt het aan voldoende structurele ruimte. Dit betekent dat er keuzes gemaakt moeten worden, dat er focus aangebracht moet worden en dat er prioriteiten gesteld moeten worden. In deze Perspectiefnota geven we een financieel beeld met toelichting op de autonome financiële ontwikkelingen en de overige financiële knelpunten waarin niet of nauwelijks keuzes te maken zijn. Daarnaast schetsen we het perspectief op de ambities en mogelijk knelpunten waar we als gemeente voor aan de lat staan of willen staan, maar waarvoor met de huidige inzichten geen of onvoldoende financiële middelen voorhanden zijn.
Mogelijk ontwikkelt de financiële ruimte zich in de komende periode wel naar een meer gunstig beeld. Op de eerste plaats blijft de VNG zich inzetten om het ravijnjaar (deels) op te lossen via een campagne, acties en door stevige gesprekken met het kabinet te voeren. Specifiek op het gemeentefonds speelt er daarnaast nog een aantal ontwikkelingen, die de financiële ruimte in de komende jaren substantieel kan beïnvloeden:
(Opnieuw) uitstel nieuw verdeelmodel Beschermd Wonen
In deze Perspectiefnota wordt uitgegaan van de invoering van het nieuwe verdeelmodel voor beschermd wonen per 2026. In de huidige Begroting 2025 is dit in de jaren 2026, 2027 en 2028 verwerkt. In de nieuwe Begroting 2026 betekent dit in de nieuwe jaarschijf 2029 een extra nadeel van ruim € 7 miljoen in vergelijking met 2028. De mogelijkheid is reëel dat er (net als vorig jaar) geen tijdige besluitvorming heeft plaatsgevonden over het woonplaatsbeginsel en daarmee over de invoering van het nieuwe verdeelmodel. In dat geval verschuift het effect van de invoering van het model een jaar op en dit leidt tot de volgende (structurele) effecten:
Nieuw verdeelmodel Beschermd Wonen | 2025 | 2026 | 2027 | 2028 | 2029 |
|---|---|---|---|---|---|
Beschermd Wonen nu in gemeentefonds (stelpost) | 0 | -4,9 | -14,7 | -23,0 | -30.2 |
Beschermd Wonen met 1 jaar uitstel | 0 | 0 | -4,9 | -14,7 | -23,0 |
Effect op beeld | 0 | 4,9 | 9,8 | 8,3 | 7,1 |
De meicirculaire 2025 zal deze duidelijkheid moeten verschaffen.
Hervormingsagenda Jeugd
De deskundigencommissie Hervormingsagenda Jeugd (Commissie-Van Ark) adviseert dat het Rijk de helft van de landelijke tekorten op de jeugdzorg van 2023 (€ 628 miljoen) en 2024 (€ 828 miljoen) compenseert. De gemeenten zouden dus € 728 miljoen compensatie voor 2023 en 2024 moeten krijgen. Daarnaast geeft de commissie aan dat het niet wenselijk en niet haalbaar is om de beoogde besparingen vanaf 2026, zoals opgenomen in het meerjarig financieel kader in de hervormingsagenda jeugd, te handhaven. Het volume van het budget voor de jeugdzorg moet mee gaan groeien met het landelijke zorgbudget. Bij besluitvorming over de Voorjaarsnota 2025 wordt duidelijk of deze compensatie wordt toegekend (gedeeltelijk of voor het geheel) en in welke mate structurele tegemoetkoming aan de orde is. Vervolgens zal bij de meicirculaire een verdeling worden bepaald. Er is dus geen garantie dat dit bedrag ook daadwerkelijk wordt toegevoegd aan het gemeentefonds. Mocht deze compensatie (deels) toegekend worden, dan valt dit, onder voorbehoud van eventuele aanbevelingen van de commissie hieromtrent, aan de algemene middelen, aangezien de tekorten op jeugdzorg de afgelopen jaren ook zijn aangevuld vanuit de algemene middelen.
Nieuwe verdeelmodel gemeentefonds
In 2023 is een nieuw verdeelmodel van kracht geworden voor het gemeentefonds. Daarbij wordt gewerkt met een ingroeipad, om gemeenten stapsgewijs te bewegen richting de nieuwe uitkomsten. Arnhem is een voordeelgemeente binnen het nieuwe model. Tegelijkertijd wordt onderzoek gedaan naar verbetering van het model. Concreet betekent dit dat op een aantal onderdelen gerichte onderzoeken zijn uitgevoerd. Het nieuwe verdeelmodel zou per 2026 in moeten gaan. Een aantal van deze geplande onderzoeken is afgerond, maar een aantal loopt vertraging op of geeft aanleiding voor vervolgonderzoeken. De oorspronkelijke planning van het ministerie van BZK wordt niet gehaald om in de meicirculaire 2025 bekend te maken of aanpassingen per 2026 gewenst zijn en zo ja, wat hiervan het financiële effect per gemeente is. Uit de brief van de minister van BZK van 7 februari 2025 wordt duidelijk dat nieuwe model in het jaar 2026 nog niet van kracht is en het ingroeipad van 2025 ook in 2026 geldt.
Vanaf 2027 wordt de verdeling, en daarmee de suppletie-uitkering, zeker wel aangepast. Arnhem zou daardoor vanaf 2027 een voordeel van mogelijk een aantal miljoen extra tegemoet kunnen zien. Kanttekening hierbij is dat dit proces van herijking altijd voor- en nadeelgemeenten kent en daardoor vertragingen en aanpassingen ook reëel zijn. Ook de uitkomsten van de vervolgonderzoeken kunnen aanleiding zijn voor aanpassing van het (voorlopig) nieuwe model. Om die reden is in deze Perspectiefnota nog geen raming opgenomen van het mogelijke extra voordeel, maar wordt kan deze eventueel worden betrokken bij de begroting 2026 (als er in de meicirculaire duidelijker is) of anders bij het nieuwe coalitieakkoord dat volgend jaar opgesteld zal worden.
Leeswijzer financieel beeld
In dit hoofdstuk wordt hierna nader ingegaan op de autonome ontwikkelingen en de onvermijdelijke knelpunten. Dit leidt tot een financieel beeld voor de jaren 2025 tot en met 2029, waarbij ook de ontwikkeling van de weerstandsfactor in beeld wordt gebracht. In het volgende hoofdstuk worden ambities en mogelijke knelpunten geschetst waarvoor de (structurele) ruimte met het inzicht van dit moment ontbreekt, maar die we wel belangrijk vinden om als gemeente mee aan de slag te gaan. Mogelijk is er bij het opstellen van de Begroting 2026 meer zicht op aanvullende middelen vanuit de meicirculaire op basis van bijvoorbeeld de hiervoor geschetste ontwikkelingen. Rekening houdend met de besluitvorming van deze Perspectiefnota bestaat dan de mogelijkheid om een aantal van de genoemde ambities en mogelijke knelpunten in de Begroting 2026 van dekking te voorzien.